Общество оказывало услуги по вывозу твердых бытовых отходов (далее – ТБО) от индивидуальных жилых домов в районе муниципального образования.
Постановлением администрации муниципального образования (далее – постановление) установлен тариф на услуги по вывозу ТБО от индивидуальных жилых домов, оказываемые двумя муниципальными предприятиями в размере 100 руб. на одного человека в месяц. При этом рекомендовано организациям частной формы собственности, оказывающим те же услуги, применять названный тариф.
В качестве компенсации неполученных доходов администрация муниципального образования своим постановлением утвердила порядок предоставления субсидии из бюджета муниципального образования на возмещение затрат в связи с оказанием услуг по вывозу твердых бытовых отходов и крупногабаритного мусора от индивидуальных жилых домов (далее – Порядок). Приложением к нему является расчет размера субсидии.
Решениями законодательного органа муниципального образования о бюджете на 2016 и 2017 годы предусматривалось субсидирование указанного вида деятельности.
Согласно Порядку основанием предоставления субсидий является соглашение на предоставление субсидий с администрациями соответствующих районов муниципального образования.
Соглашение заключается после представления в администрацию района перечисленных в Порядке документов, либо дается мотивированный отказ.
Администрацией района согласованы с обществом графики вывоза ТБО, в которых указаны адреса контейнерных площадок, периодичность, кратность вывоза в день и часы вывоза ТБО.
Ссылаясь на то, что услуги по вывозу ТБО от индивидуальных жилых домов оказаны в 2016 и 2017 годах, полный пакет документов в соответствии с Порядком предоставлен, однако соглашение администрацией района не заключено и сумма субсидии бюджетом не выплачена, общество обратилось в арбитражный суд с иском к муниципальному образованию о взыскании убытков.
Решением суда первой инстанции исковые требования удовлетворены частично.
Постановлением суда апелляционной инстанции, оставленным без изменения постановлением арбитражного суда округа, решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении исковых требований отказано.
Судебная коллегия Верховного Суда Российской Федерации отменила постановления суда апелляционной инстанции и арбитражного суда округа и оставила в силе решение суда первой инстанции по следующим основаниям.
Поскольку законодательство не относило в спорный период услуги по сбору и транспортированию ТБО к регулируемым видам деятельности, муниципальное образование приняло на себя обязанность компенсировать организациям частной формы собственности затраты, связанные с оказанием услуг по вывозу ТБО и крупногабаритного мусора от индивидуальных жилых домов, не компенсируемых населением, путем предоставления субсидии из бюджета, расчет которой осуществляется в соответствии с приложением, утвержденным Порядком.
Таким образом, установив цену за услуги, оказываемые муниципальными предприятиями за обращение с отходами, и распространив ее на другие организации, предусмотрев нормативным актом порядок компенсации негативных последствий ограничения цены для населения, муниципальное образование определило для субъектов, оказывающих услуги по сбору и транспортировке отходов, правила осуществления этой деятельности.
Пунктом 1 ст. 78 БК РФ предусмотрено, что в целях возмещения затрат или недополученных доходов в связи с производством (реализацией) товаров, выполнением работ, оказанием услуг юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам – производителям товаров, работ, услуг, на безвозмездной и безвозвратной основе предоставляются субсидии, в том числе из местного бюджета – в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования о местном бюджете и принимаемыми в соответствии с ним муниципальными правовыми актами местной администрации или актами уполномоченных ею органов местного самоуправления (подп. 2 п. 2 ст. 78).
Уклоняясь от подписания соглашений о предоставлении субсидий, администрация района нарушила положения нормативного акта (Порядка) и создала ситуацию, при которой финансовый орган муниципального образования имел формальные основания не выплачивать субсидии.
В п. 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее – постановление № 23) разъяснено, что в тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя. Такие споры являются спорами о взыскании убытков, обусловленных избранным способом реализации льгот, предусматривающим последующую компенсацию организациям неполученной платы.
Применение гражданско-правовой ответственности в форме возмещения убытков, в том числе к публично-правовым образованиям, требует в силу ст. 15, 16 и 1069 ГК РФ совокупности следующих условий: противоправности действий (бездействия) причинителя убытков, причинной связи между противоправными действиями (бездействиями) и убытками, и подтверждении размера понесенных убытков.
Отказом от компенсации затрат лиц, фактически оказавших услуги в соответствии с установленными правилами, по основанию отсутствия в бюджете денежных средств на эти цели муниципальное образование нарушает принятые на себя обязательства, не следует принципу доверия к действиям публично-правового образования как участника бюджетных отношений и как лица, ответственного за осуществление мероприятий по охране окружающей среды и санитарно-эпидемиологическому благополучию населения.
Суд апелляционной инстанции, считая обоснованным отказ в компенсации затрат истцом, сослался на Порядок, который предусматривает их непредоставление при отсутствии средств в бюджете на эти цели. Такой вывод суда апелляционной инстанции противоречит ст. 35 Конституции Российской Федерации, правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной в постановлении от 16 июля 2018 г. № 32-П, сложившейся судебной практике рассмотрения дел о взыскании субсидий для компенсации неполученных доходов при отсутствии в соответствующем бюджете денежных средств на эти цели. Так, согласно разъяснениям, содержащимся в п. 16 постановления № 23, публично- правовое образование может предотвратить возникновение у указанных организаций соответствующих убытков путем отмены или приостановления действия норм о тех или иных льготах, финансирование которых им не предполагается. Не предусматривая механизма (порядка) возмещения организациям недополученных доходов от предоставления населению услуг по сбору и транспортировке отходов в ситуации, когда в соответствующем бюджете недостаточно средств, муниципальное образование фактически допускает возможность несения истцами этих расходов полностью или частично за свой счет, что вступает в противоречие с конституционными гарантиями свободы экономической деятельности, права частной собственности.
В постановлениях судов апелляционной инстанции и округа содержится вывод о том, что сбор и вывоз отходов не является регулируемой деятельностью; тариф, установленный для муниципальных предприятий, является рекомендуемым и не обязывает коммерческие организации производить с гражданами расчеты по 100 руб. По мнению судов, истцы, не установив экономически обоснованную цену в отношениях с собственниками частных домов, самостоятельно несут риск предпринимательской деятельности.
Этот вывод судов основан на ошибочном толковании норм о свободе договора.
С 1 января 2016 г. собственник жилого дома или части жилого дома согласно ч. 5 ст. 30 ЖК РФ обязан обеспечивать обращение с твердыми коммунальными отходами путем заключения договора с региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами. Под обращением с твердыми коммунальными отходами для целей указанногокодекса и иных актов жилищного законодательства понимаются транспортирование, обезвреживание, захоронение твердых коммунальных отходов.
Единый тариф на услуги регионального оператора, являющийся регулируемым в соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», утвержден для муниципального образования решением региональной службы по тарифам с 2019 года. До этого муниципальное образование устанавливало тарифы на услуги по вывозу ТБО от жилых домов на основании решения законодательного органа муниципального образования.
Установление различных тарифов для одной группы населения – собственников жилых домов – в зависимости от того, кем оказываются такие услуги (муниципальными предприятиями или организациями частной формы собственности), при отсутствии предусмотренных законодательством оснований и критериев таких различий противоречит ст. 19 Конституции Российской Федерации, публичным целям и задачам органов местного самоуправления, выражающимся в обеспечении равного доступа к этим услугам.
Напротив, исполняя указания муниципального образования в части единообразного применения тарифа по вывозу ТБО для населения, истцы не нарушили положений действующего законодательства и нормативных правовых актов муниципального образования.
Таким образом, основания, предусмотренные гражданским законодательством для возмещения убытков, в данном случае имелись и установлены судом первой инстанции.
Определение № 301-ЭС19-24650