Обзор Верховного Суда РФ № 3 (2021). Вывод №56

Источник: СД-портал.ру
Субъект Российской Федерации вправе устанавливать административную ответственность за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления, предусматривающих запрет на размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, а также на детских и спортивных площадках.

Решением уполномоченного органа местного самоуправления были утверждены Правила благоустройства территории города (далее – Правила благоустройства).

Согласно ч. 1 ст. 23 Правил благоустройства в целях обеспечения сохранности покрытия дорог и тротуаров, искусственных сооружений и других объектов благоустройства города запрещается: размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями (п. 8), размещение транспортных средств на детских и спортивных площадках (п. 9).

Субъектом Российской Федерации принят Закон, которым утвержден Кодекс об административных правонарушениях данного субъекта (далее – Закон).

В соответствии с ч. 1 ст. 2.6 Закона размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, на детских, игровых и спортивных площадках, если данные действия запрещены нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, влечет наложение административного штрафа.

Заявитель обратился в суд с административным иском о признании недействующими ч. 1 ст. 2.6 Закона, а также пп. 8 и 9 ч. 1 ст. 23 Правил благоустройства, ссылаясь на то, что они противоречат нормативным правовым актам, обладающим большей юридической силой.

Решением суда первой инстанции в удовлетворении административного искового заявления отказано. При этом суд исходил из того, что оспариваемые акты приняты административными ответчиками в пределах их компетенции, в надлежащей форме, с соблюдением процедуры принятия и правил введения в действие.

Суд также пришел к выводу о том, что диспозиция ч. 1 ст. 2.6 Закона содержит описание конкретных противоправных действий (бездействия), исключающих совпадение признаков объективной стороны предусмотренного ею состава административного правонарушения с составами административных правонарушений, ответственность за совершение которых установлена КоАП РФ; в оспариваемой норме права слова «если данные действия запрещены нормативными правовыми актами органов местного самоуправления» относятся к гипотезе нормы и ставят возможность привлечения к ответственности в зависимость от наличия на территории конкретного муниципального образования соответствующих запретов, что не противоречит принципу равенства лиц, совершивших административные правонарушения, перед законом, закрепленному в ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ.

Кроме того, суд указал, что органы местного самоуправления в правилах благоустройства соответствующих муниципальных образований вправе регулировать вопросы, связанные с установлением запретов на размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, а также на детских и спортивных площадках. Апелляционным определением суда апелляционной инстанции, оставленным без изменения судом кассационной инстанции, решение суда в части отказа в удовлетворении заявленных требований об оспаривании ч. 1 ст. 2.6 Закона отменено и принято новое решение о признании данной нормы не действующей с момента вступления решения суда в законную силу.

Суд апелляционной инстанции, с выводами которого согласился кассационный суд, исходил из того, что в оспариваемой норме признаки объективной стороны административного правонарушения четко не сформулированы, отсылка к правовым актам муниципальных образований влечет правовую неопределенность при решении вопроса об отнесении конкретных действий (бездействия) к составу административного правонарушения; данное предписание не отвечает требованиям ясности и недвусмысленности, допускает привлечение к административной ответственности без указания на конкретные правила органов местного самоуправления. Также судами отмечено противоречие оспариваемой нормы ч. 1 ст. 1.4 КоАП РФ, поскольку на территории одного субъекта Российской Федерации органами местного самоуправления могут быть приняты взаимоисключающие муниципальные правовые акты.

Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда Российской Федерации не согласилась с приведенными выводами судов апелляционной и кассационной инстанций.

Законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях (ст. 1.1 КоАП РФ).

К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях административной ответственности за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления (п. 1 ч. 1 ст. 1.31 КоАП РФ).

Следовательно, субъект Российской Федерации вправе установить административную ответственность за нарушение тех правил и норм, которые предусмотрены нормативными правовыми актами этого субъекта Российской Федерации, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, путем указания в диспозиции нормы конкретных противоправных действий, исключающих совпадение признаков объективной стороны состава административного правонарушения, установленного законом субъекта Российской Федерации, с признаками объективной стороны состава административного правонарушения, ответственность за совершение которого предусмотрена КоАП РФ.

Согласно п. 1 ст. 1.1 Закона административная ответственность введена им за нарушение законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований указанного субъекта Российской Федерации.

Из содержания ст. 2.6 названного закона, включенной в гл. 2, объединяющую административные правонарушения в области благоустройства, усматривается, что она состоит из диспозиции («размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, на детских, игровых и спортивных площадках»), гипотезы («если данные действия запрещены нормативными правовыми актами органов местного самоуправления») и санкции («влечет наложение административного штрафа на граждан в размере пяти тысяч рублей, на должностных лиц – десяти тысяч рублей, на юридических лиц – десяти тысяч рублей»).

Диспозиция оспариваемой нормы носит определенный, конкретный характер, определяет в том числе и объективную сторону правонарушения, выражающегося в конкретном действии – размещении транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, на детских, игровых и спортивных площадках.

Таким образом, ч. 1 ст. 2.6 Закона определяет объективную сторону и объект правонарушения, не содержит неоднозначных формулировок и терминов, свидетельствующих о правовой неопределенности.

Правила благоустройства территории муниципального образования утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования, могут регулировать вопросы содержания территорий общего пользования и порядка пользования такими территориями, организации озеленения территории муниципального образования, включая порядок создания, содержания, восстановления и охраны расположенных в границах населенных пунктов газонов, цветников и иных территорий, занятых травянистыми растениями, размещения и содержания детских и спортивных площадок, площадок для выгула животных, парковок (парковочных мест), малых архитектурных форм (ч. 1, пп. 1, 5 и 7 ч. 2 ст. 451 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Верховный Суд Российской Федерации в п. 17 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 июня 2019 г. № 20 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных главой 12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» разъяснил, что, если остановка или стоянка транспортного средства была осуществлена на территориях, на которые не распространяется действие раздела 12 Правил дорожного движения Российской Федерации (например, газон, детская площадка, иные объекты благоустройства), такие действия квалификации по ст. 12.19 КоАП РФ (нарушение правил остановки или стоянки транспортных средств) не подлежат. Административная ответственность за указанные нарушения может быть установлена законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

При таких обстоятельствах с учетом положения п. 1 ч. 1 ст. 1.31 КоАП РФ субъект Российской Федерации был вправе установить административную ответственность за нарушение нормативных правовых актов органов местного самоуправления, предусматривающих запрет на размещение транспортных средств на газонах, участках с зелеными насаждениями, а также на детских и спортивных площадках.

Следовательно, муниципальные правовые акты органов местного самоуправления, в которые включены подобные запреты, и ч. 1 ст. 2.6 Закона, содержащая в том числе отсылку к указанным муниципальным актам, не противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу.

С учетом характера допущенного судами апелляционной и кассационной инстанций существенного нарушения норм материального права принятые ими судебные акты подлежат отмене.

Определение № 87-КАД21-1-К2